Statuto regionale
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Lo Statuto non è una Costituzione

Percorsi: Dossier

di Emanuele Rossi*
*Scuola superiore Sant'Anna di Pisa
Il nuovo art. 123 della Costituzione, come modificato a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 1/1999, stabilisce che “ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”. In base a tale previsione, le Regioni dovrebbero attivarsi per modificare o, meglio, riscrivere integralmente i propri statuti: sono passati più di due anni da quando ciò doveva avvenire, e ancora (non solo in Toscana) siamo ben lontani dal vedere il traguardo.
Certamente vi sono alcune ragioni che possono spiegare, e in parte giustificare, questo ritardo, sia di tipo oggettivo (le elezioni regionali che nel frattempo si sono svolte, l'entrata in vigore della legge cost. n. 3/2001), che più propriamente politiche: malgrado ciò, credo che una qualche considerazione critica su questo fatto dovrebbe essere svolta, in primo luogo da parte della classe politica.

Ma in che cosa dovrebbe consistere questo “nuovo” statuto? Chiariamo, in primo luogo, un aspetto che mi pare preliminare: lo statuto non è una Costituzione, né ha la forza (e il compito) di derogare alla Costituzione nazionale. Ciò ha alcune conseguenze: in primo luogo che lo statuto non può diminuire (o addirittura eliminare) la portata dei principi costituzionali. E nemmeno vi è alcun bisogno di una ripetizione di essi nello statuto: a cosa potrebbe servire, ad esempio, scrivere nello statuto che tutti i cittadini toscani hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, quando ciò è già scritto per tutti i cittadini italiani? Analogamente deve dirsi per i diritti di libertà: anche per essi ciò che è scritto in Costituzione non può essere né eliminato né contraddetto o limitato dallo statuto.

Ciò pone allora una domanda: possono trovare spazio nello statuto “nuovi” o “diversi” principi (non contraddittori o alternativi a quelli costituzionalmente stabiliti), oppure è bene che di tutto ciò lo statuto non si occupi, limitandosi a disciplinare gli aspetti organizzativi dell'ente regione? Su questo punto il dibattito è aperto. Le preoccupazioni espresse al riguardo da Ugo de Siervo sono assai pertinenti, quando egli afferma di temere “che la cattiva cultura politica ed istituzionale di buona parte della classe politica, nonché la sua forte tendenza a qualificarsi in termini astrattamente ideologici o a cercare così di mettere strumentalmente in difficoltà gli avver sari politici, porterà ad animati dibattiti sui “massimi sistemi” per giungere a formulare alcuni o molti principi direttivi dell'attività regionale dall'inesistente efficacia giuridica o vane rivendicazioni di spazi ulteriori rispetto al disegno costituzionale ed alle sue leggi attuative”. Malgrado questo, credo che sia possibile prevedere nello statuto alcuni principi ulteriori rispetto a quelli contenuti in Costituzione, o che rappresentino delle specificazioni di principi contenuti o tratti da essa. Del resto ciò è coerente con la modifica introdotta dal legislatore costituzionale del 1999, che ha sostituito la versione precedente dell'art. 123 Cost. (che demandava allo statuto la determinazione delle “ norme relative all'organizzazione interna della Regione”) con la nuova formulazione sopra richiamata, nella quale si impone allo statuto la determinazione dei “ principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” della Regione: e mentre i principi di organizzazione possono (e debbono) riguardare le modalità di definizione interna delle competenze e di attribuzione di esse ai diversi livelli, i principi di funzionamento altro non possono essere –mi pare che l'indicazione delle finalità e degli obiettivi che la Regione pone in termini generali alla propria azione. A mo' di esempio, in altre occasioni ho provato ad indicare quali potrebbero essere questi principi per la Regione Toscana, ricercandoli tra quelli che connotano quella che potremmo chiamare l'identità ovvero la “vocazione” regionale, in relazione alla sua storia, alle sue tradizioni, alla sua cultura, ecc.: non per dividere il Paese, ma per offrire ad esso un apporto in termini positivi. Ed ho provato ad indicare la promozione della pace e la cooperazione allo sviluppo con altri popoli (intesa come promozione di una cultura dell'accoglienza e lo sviluppo di un ordinamento multiculturale); la valorizzazione e la promozione delle diverse espressioni della c.d. solidarietà organizzata e la connessa (sebbene non essenziale) affermazione del principio di sussidiarietà orizzontale; la valorizzazione e la promozione della culturacome fattore di progresso. Di questi o di altri principi si potrebbe ragionare, sempre con l'attenzione, tuttavia, a che il dibattito ad essi relativo serva ad indicare linee di azione alla Regione, e non sia occasione per sterili polemiche, come ammonisce De Siervo, sui “massimi sistemi”, destinate a rimanere lettera morta.
Ma, com'è evidente, lo statuto si deve occupare anche di altre cose, anzi soprattutto di altre cose, quali l'individuazione di un modello di autonomia regionale che sia capace di dare risposte adeguate al forte investimento che la recente riforma del titolo V ha fatto sia sull'ente regione che sugli enti locali “minori”. Ciò richiede una decisione, in primo luogo, sulla “forma di governo” regionale, relativamente alla quale la normativa costituzionale delimita e circoscrive l'ambito di manovra (in base ad essa infatti ogni Regione deve avere un Consiglio con potestà legislative, una Giuntacon funzioni esecutive ed un Presidentecon funzioni di rappresentanza), ma con rilevanti spazi lasciati all'autonomia statutaria. Tra questi le modalità di elezione del Presidente, che l'art. 122 Cost. prevede in via diretta da parte del corpo elettorale regionale, ma che lo statuto può diversamente disciplinare, ad esempio ritornando ad un'elezione da parte del Consiglio, ovvero separando l'elezione del Presidente da quella del Consiglio, ovvero ancora stabilendo criteri di incompatibilità tra i membri del Consiglio e quelli della Giunta. Il punto centrale, nelle scelte sulla forma di governo, mi pare sia tuttavia costituito dall'individuazione delle modalità mediante le quali valorizzare il ruolo del Consiglio regionale, consentendo ad esso, come sottolineato da Paolo Caretti, “di entrare in una rete decisionale dalla quale oggi è del tutto estromesso”, specie con riguardo alle procedure che regolamentano il rapporto tra esecutivi regionali e Governo nazionale.

L'altro aspetto che lo statuto dovrà disegnare per valorizzare la riforma costituzionale è dato dall'esigenza di evitare il formarsi di un “centralismo regionale” a fronte dell'avvenuto (o perlomeno auspicato) superamento del centralismo statale. In questo ambito il “modello toscano” tende da sempre a valorizzare l'apporto degli enti locali (Province, comuni, comunità montane) a fronte di modelli (quali ad esempio quello lombardo o piemontese) viceversa più incentrati sulla superiorità regionale. Ma per rendere effettivo e duraturo, e soprattutto efficace questo modello si rendono necessarie scelte istituzionali coerenti, in grado di realizzare effettivamente quella che, con felice espressione, Paolo Carrozza ha chiamato una “ regione integrata”, partendo dalla considerazione che “nella società globalizzata e competitiva di oggi non è più possibile immaginare un dualismo regioni/enti locali ma occorre costruire un sistema istituzionale altamente integrato nella logica della “regione leggera” e della separazione tra scelte di governo e regolative (della regione) / attività gestionale (agli enti locali)”. In tale direzione la Costituzione già individua l'obbligo per ogni regione di prevedere un “ Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali”, del quale lo statuto dovrà stabilire competenze e poteri: ma è evidente che la partita è molto più complessa e dovrà riguardare l'articolazione delle funzioni e dei raccordi tra i diversi livelli di governo.
Ed infine, l'esigenza di una “Regione integrata” non può riguardare soltanto i rapporti tra i diversi enti locali, ma deve avere riguardo anche al rapporto tra regione (ed enti locali in genere) e “società civile”, ponendo le basi per una realizzazione efficace del principio di sussidiarietà orizzontale. In relazione al quale credo che non si debba concentrare l'attenzione esclusivamente sul piano della gestione dei servizi da erogare (che peraltro resta ambito di assoluta importanza, da sviluppare anche con modalità innovative), ma sia necessario prevedere forme di coinvolgimento della società civile (e non solo quella organizzata!) nella fase delle decisioni politiche da adottare (con forme da definire, e che possono andare da un massimo la codecisione o la concertazione ad un minimo la formulazione di pareri); nonché nel momento della verifica e del controllo dell'operato dell'amministrazione regionale, che potrebbe essere anche il luogo dell'emersione di proposte, idee ed indirizzi per la stessa istituzione (specie con riferimento ai “nuovi bisogni” ed all'individuazione di risposte originali ad essi). Per queste cose, come per le altre che lo statuto dovrà disciplinare, è evidente l'importanza di questa fase statutaria che stiamo vivendo: l'auspicio é che la classe politica sia capace di offrire soluzioni adeguate alle grandi attese che in essa si ripongono, e che la centralità della persona e dei suoi diritti non sia mero esercizio di retorica ma rappresenti il punto di riferimento effettivo delle scelte organizzative che si andranno a definire.

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